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历史上出现的民乱，多数是由灾荒引发的。
而象明朝，可以说就是亡于灾荒引发的民变。
但细看各朝，几乎都没有制定过完善的赈灾预案。
宋代有一些措施，比如一但发生大灾，就把灾民中的青壮招作厢军。把青壮招走了，剩下些老弱妇孺就算发生民变，也很易镇压。
但事实证明，这一招并不高明。
首先，把青壮招走了，会降低灾民的自救能力，让灾情变得更加严重。
二来，会让军队越来越臃肿。宋代的“冗兵”一直是困扰朝廷的首要问题，军费支出，通常占到岁入的六成以上，高峰时，年军费支出超过七千万贯。相当于明初近二十年的岁入。
所以，宋代这种做法绝对效仿不得。而明代亡于灾荒引发民乱，那一幕幕惨烈的画面犹历历在目，大家回想起来还心有戚戚焉。
今日秦牧提出赈灾预案，在坐的大臣不但觉得必要，而且认为是刻不容缓。
户部右侍郎杨超首先说道：“陛下，一但发生灾情，首先要解决无疑灾民的吃饭问题，只要不饭死人，灾民就很容易疏导控制。
而以往地方发生灾情后，按程序先得上报**朝廷，由朝廷确认灾情后，再由户部拨发赈灾钱粮，如此层层上报，不但费时良久，耽误了赈灾时间。而且各层官员容易相互推诿，大灾之下又起人祸。
有鉴于此，臣建议在各省设立常平仓。具体选址不一定在省城，最好是处于一省中心的州县。或者根据实际情况，设在各省灾情多发地区附近。如此，一个发生灾情，才能以最快的速度，把赈灾粮发放到灾民手上。
常平仓的资金。可从各省每年的两税中截留相应的税收作为专用款项。丰年尽量收粮，避免谷**伤农。荒年则出粜，抑平粮价，稳定市场。遇到灾情发生，则全力赈灾。”
秦牧听了，转而问道：“诸位大臣以为如何？”
司马安答道：“陛下，具体施行起来，恐怕会遇到不少问题。首先，各省出产不一样，比如甘肃、宁夏、辽东三省。目前主要是以放牧为主，农耕的民众比较少，粮食产出有限。如果设置常平仓，从何处购粮存储需要考虑。
再者，多灾省份，往往每年税收也是比较少的，那么能截留的款项也就少，这就需要根据各省的实际情况，相应调高截留款的比例。否则粮储不足，便形同虚设。
而象江南这些地方，税收多，粮产丰。民生富足，百姓抗灾能力比较强，发生灾荒的机率也比较小，截留的税收比较要减小。
最后便是常平仓的管理。按杨侍郎所说，丰年购粮、荒年出粜，灾年赈济。钱粮的流动性大，极容易滋生营私舞弊的行为。若不能有效监管，设立常平仓不但于事无补，反而会成为藏污纳垢的地方。”
“不错。”秦牧频频颔首道，“再好的的政策，关键都是要落到实处，并且得长期有效加以监管才行。”
杨超接着说道：“陛下，臣以为各省常平仓，可由户部派员前往负责日常管理，也可以在朝中另设一部门垂直管理。各省布政使、按察使、以及常平仓所在地的官员负有日常监督之责。
一但哪个省的常平仓出现重大的营私舞弊行为，不但涉事官员问罪，包管朝中负责常平仓事务的主官，以及各省负有监督责任的官员，一并要问责；
发生灾荒之时，由当地主官根据灾情的轻重，向当地的常平仓报请拨粮，而管理常平仓的官员则反过来，对当地官员的赈灾情况进行监督，防止地方官员侵吞赈灾钱粮。”
秦牧不动声色地问道：“若是当地官员与管理常平仓的官员沆瀣一气呢？”
“这”杨超一时不知如何作答。
秦牧这一问，绝非故意刁难，在坐的大臣心知肚明，发生这种事情可能性不但有，而且机率非常高。
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